Implementaatiotutkimusta tarvitaan – taas!

Käytännönläheiselle implementaatiotutkimukselle on kysyntää, sillä se tuottaa tietoa päätöksenteon tueksi. Kelan uusi Muutos-hanke tutkii, millaisia vaikutuksia Kelan kuntoutuspalveluiden muutoksilla on ollut kuntoutujien saamaan palveluun.

 

Implementaatiotutkimuksella on vahva menneisyys. Se syntyi 1970-luvulla policy-analyysistä ja evaluaatiotutkimuksesta. Perinteistä ohjelmien tuloksiin keskittynyttä arviointia kritisoitiin, koska ne jättivät pimentoon (black box) sen, mitä toimeenpanon aikana tapahtui.

Jeffrey Pressman ja Aaron Wildavsky julkaisivat 1973 paljon huomiota herättäneen klassikon Implementation, jossa tutkittiin ohjelmien toimeenpanon epäonnistumisia USAssa. Implementaatiotutkimuksen eli toimeenpanotutkimuksen kultakausi kansainvälisesti oli 1980-luvun puolivälissä, jolloin myös sitä lähellä olevassa arviointitutkimuksessa kehiteltiin uudenlaisia lähestymistapoja.

Implementaatiotutkimus on monimuotoista, ja arviointitutkimuksen tavoin eri tieteenaloille tai toimialoille on muodostunut omat traditionsa. Osin hajanaisuudesta ja monimuotoisuudesta johtuen siltä puuttuu tiivis tieteenalaa yhdistävä teoreettis-käsitteellinen konsensus.

Toisaalta implementaatiotutkimus on saanut uutta puhtia näyttöön perustuvasta suuntauksesta, erityisesti terveydenhuollossa. Tällöin keskitytään tarkastelemaan menetelmiä, jotka liittyvät tutkimuksella hyviksi osoittautuneiden käytäntöjen levittämiseen ja tutkitun tiedon toimeenpanoon ja vaikutusten arviointiin.

Klassisesti implementaatiotutkimus tuottaa tietoa politiikan toimeenpanoprosessista. Tutkimus voi kohdistua intervention – joka voi olla esimerkiksi politiikkaohjelma, etuus, palvelu tai laki – toimeenpanoon ja toteuttamiseen. Se voi tuottaa tietoa siitä, kuinka hyvin intervention toteutus vastaa mallia/normia (fidelity).

Intressinä on ymmärtää, miten ja miksi interventio kontekstissaan toimii, sekä kehittää keinoja toimenpanon parantamiseksi.

Tutkimus tukee päätöksentekoa

Implementaatiotutkimuksessa on ollut kaksi vastakaista tulokulmaa: top down -lähestymistavassa kiinnostus on kohdistunut siihen, kuinka toimeenpano toteutetaan, jotta asetetut tavoitteet saavutetaan. Bottom up -lähestymistavassa toimeenpanoon puolestaan keskitytään ihmisten ja organisaatioiden näkökulmasta.

Keijo Piirainen ja Asko Suikkanen peräänkuuluttivat toimeenpanotutkimusta jo viime vuosituhannella. He avasivat keskustelua erityisesti politiikkaimplementaation ja sosiaalipoliittisen tutkimuksen perspektiivistä. He pohtivat laajasti toimeenpanotutkimuksen haasteita ja mahdollisuuksia ja nostivat esille tärkeänä havaintona implementaatiotutkimuksen vaikeuden tavoittaa itse toimijaa.

Politiikka ja sen toteuttaminen ovat toimijoiden, ihmisten ja organisaatioiden, välistä vuorovaikutusta. Toimijan näkökulman ottaminen, kuten myös se, millaisena maailma ymmärretään, on tutkimuksellinen valinta. Onkin hieman yllättävää, että implementaatiotutkimusta hallitsee edelleen mekanistinen ja lineaarinen top down -näkökulma, jossa politiikan toteuttamisen interventiot seuraamuksineen eivät keskustele politiikan päämäärien kanssa.

Implementaatiotutkimukselle on tällä hetkellä kysyntää: ideaali tietoon perustuvasta päätöksenteosta tai palveluista pönkittää praktisen, soveltamiskelpoista tietoa tuottavan tutkimuksen roolia. Tutkimusta halutaan valjastaa tuottamaan ratkaisuja monimutkaisiin yhteiskunnallisiin pulmiin (esim. Valtioneuvoston selvitys ja tutkimustoiminta).

Tämäntyyppiselle tutkimukselle on tarvetta, mutta on tärkeätä tiedostaa myös tällaisen tutkimustoiminnan rajoitukset.  Praktisesti orientoituneessa ja usein poliittisesti perustellussa tutkimuksessa tutkimustehtävän muotoilu lähtee leimallisesti käytännöllisestä ongelmatilanteen ratkaisemisesta eikä yksin tutkimuksellisesti kiinnostavasta näkökulmasta.

Tämä saattaa rajoittaa on mahdollisuuksia lähteä kokeilemaan uusia menetelmällisesti tai aineistollisesti innovatiivisia ratkaisuja.

Kelan Muutos-hanke implementaatiotutkimuksena

 

161128_muutoshanke_kukka_verkko

 

Kelan Muutos-hankkeen tutkimuskokonaisuus lukeutuu implementaatiotutkimuksen piiriin. Hankkeen päätehtävä on tutkia, millaisia vaikutuksia Kelan kuntoutuspalveluiden muutoksilla on ollut kuntoutujan saamaan palveluun ja kuinka uusimuotoinen palvelu toteutuu.

Tutkimus kohdistuu kuntoutuspalvelun implementaatioon tilanteessa, jossa palvelun sisällöt, toimintatavat tai ehdot ovat muuttuneet tai on luotu kokonaan uusi palvelukonsepti kehittämistyön tulosten perusteella. Tutkimuksen kiinnostus kohdistuu erityisesti kuntoutujan näkökulmaan.

Hanke koostuu osatutkimuksista, jotka kohdistuvat erityyppisiin kuntoutusmuotoihin tai -etuuksiin.

Tutkimuksen taustalla on ajatus, että Kelan kuntoutuspalvelut perustetaan tutkittuun tietoon. Laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista (L566/2005) määrittelee, että Kela järjestää sekä harkinnanvaraista että järjestämisvastuunalaista kuntoutusta (vaativaa lääkinnällistä ja ammatillista kuntoutusta).

Politiikkaimplementaation näkökulmasta laissa formuloidaan poliittisen prosessin tuottama kanta kuntoutuksen toteuttamisesta ja Kela käyttää toimeenpanovaltaa kuntoutuspalveluluiden järjestämisessä.

Kun implementaatiotutkimuksessa rajaudutaan erottamaan politiikka ja toimenpano ja keskitytään tarkastelemaan toimenpanoa määritellyn politiikan toteuttamisena, voidaan erottaa viisi erilaista tutkimuksellista lähestymistapaa.

  • normatiivinen
  • tekninen
  • kontrolloiva
  • komparatiivinen ja
  • institutionaalinen.

Muutos-hanke nojaa institutionaaliseen näkökulmaan, jossa politiikka määrittelee Kelalle institutionaalisen mandaatin kuntoutuksen toimeenpanoon. Tässä näkökulmassa tutkimuksen kiinnostus kohdistuu toimeenpanoprosessin sisälle: Kelan palvelukuvauksilla (standardi) ja hankintamenettelyllä ohjaamaan toimeenpanoon, joka realisoituu Kelan asiakasratkaisutoiminnassa ja kuntoutuksen palveluntuottajan toteuttamana kuntoutuspalveluna asiakkaille.

Muutos-hankkeen keskiössä asiakkaan näkökulma

Implementaatiotutkimuksen näkökulmasta Muutos-hanke nojaa näkemykseen tiedon tuottamisen iteratiivisesta prosessista, jossa yhdistyvät sekä top down että bottom up -näkökulmat.

Prosessissa kehittäminen, tutkimus ja toimeenpano limittyvät yhteen: kehittämishankkeessa rakennetaan uusi kuntoutusmalli. Kehittämisvaiheessa malli arvioidaan ja nämä tutkimustulokset hyödynnetään kuntoutusmallia koskevan palvelukuvauksen laatimisessa.

Palvelukuvaus on mekanismi, joka ohjaa kuntoutuksen toimeenpanoa vakiintuneessa palvelutuotannossa.  Implementaatiotutkimuksella tuotetaan tietoa siitä, kuinka uusi palvelu toteutuu vakiintuneessa palveluntuotannossa, joka poikkeaa kehittämishankkeen ympäristöstä. Tämäntyyppisiä asetelmia Muutos-hankkeessa on useassa osatutkimuksessa.

Prosessimainen tiedon tuottamisen asetelma koskee myös jo vakiintuneessa palvelutuotannossa olevia palvelukuvauksia, jotka ovat voimassa pääsääntöisesti hankintasyklin mukaisesti neljä vuotta. Kuntoutusmallin toteutusta tutkitaan ja tulokset hyödynnetään seuraavassa palvelukuvauksessa.

Implementaatiotutkimuksena Muutos-hanke on moniulotteinen, koska se kohdistuu toimeenpanon erilaisiin näkökulmiin. Iteratiivisen tiedontuottamisen lähestymistavan lisäksi kahdessa osatutkimuksessa tarkastellaan lain toimeenpanoa: nämä lainmuutokset koskevat ammatillista kuntoutusta ja vaativaa lääkinnällistä kuntoutusta.

Kun tutkimuksen keskiössä on asiakkaan näkökulma, kiinnostus kohdistuu lain toimeenpanossa etuuden myöntämiseen ja keskeisten nk. katutason päättäjien rooliin. Näillä asiantuntijoilla on omaa ratkaisuvaltaa, joka vaikuttaa lain toteutumiseen tai toteutumattomuuteen.

Kuntoutuksen myöntämisen rinnalla tarkastellaan kuntoutuspalvelun toteuttamista laissa määriteltyjen periaatteiden näkökulmasta.

Implementaatiotutkimukselle on leimallista käytännöllinen intressi. Kun tutkimustiedon sovellettavuus ja hyödynnettävyys on olennaista, tutkimustiedon käyttäjien tietotarpeet huomioidaan tutkimusasetelman muotoilussa. Keskeistä tässä on tutkimuskysymysten määrittely – tutkimuksen menetelmät ja aineistonhankintastrategia määrittyvät niiden mukaisesti.

Muutos-hankkeen osatutkimusten suunnittelussa onkin kokeiltu tapaa, jossa tutkimuksen tilaaja määrittelee suhteellisen tarkalla tasolla tutkimustehtävän nk. alustavassa tutkimussuunnitelmassa. Lisäksi tutkimuksen toteuttamisessa kokeillaan organisointitapaa, jossa tutkijataholla ja tiedonhyödyntäjällä on yhteinen foorumi (projektiryhmä), jolla on keskeinen rooli tutkimustulosten hyödyntämisessä.

 

seppanen-jarvela_riitta

Riitta Seppänen-Järvelä
johtava tutkija, Kela
etunimi.sukunimi@kela.fi

 

Lähteitä:

Hupe P ja Hill M. ”And the rest is implementation.” Comparing approaches to what happens in policy processes beyond Great Expectations. Public Policy and Administration 2016; 31 (2), 103-121.

Piirainen K, Suikkanen A. Toimeenpanotutkimus. Osa I. Janus 1992; 1, 15–18.

Piirainen K, Suikkanen A. Toimeenpanotutkimus. Osa II. Janus 1993; 1, 20–23.

Pressman J, Wildavsky A. Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland Berkeley: University of California Press, 1973.

 

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *