Varför blev experimentet med basinkomst ett ”korkat och vansinnigt dyrt trams”?

Social- och hälsovårdsministeriet skickade den 25 augusti 2016 lagförslaget gällande experimentet med basinkomst på remissrunda. Förslaget fick, som väntat, ett mycket kritiskt mottagande.

Det är ju i allmänhet så att när detaljerna i ett ärende avslöjas så börjar förebråelserna kastas fram. På ett allmänt plan kan man förhålla sig mycket positiv till saken, men när man går in på det konkreta planet byts berömmet  mot kritik.

Alla kan vara för jämlikhet, men då man ska fundera på hur jämlikhet i praktiken kunde främjas, blir folk oense. Så här gick det – föga överraskande – också i fråga om basinkomstexperimentet. En del tycker att basinkomstbeloppet är orimligt högt, andra tycker det är så lågt att man får skämmas. En del tycker att målgruppen har valts på helt felaktiga grunder, andra menar att studerande borde tas med, eller andra unga, partiellt arbetsföra, frilansar, mikroföretagare, snuttjobare, småinkomsttagare… 

Kritik också från anhängarnas sida

Det kom en del kritik från helt väntat håll, men också från aktörer som tidigare har talat varmt för en basinkomst.

Kritiken från ekonomisthåll handlade om att modellen inte är kostnadsneutral. Å andra sidan visade några ekonomister också förståelse: experimentsupplägget ger värdefull information om de sporrande effekterna.

Kritiken från socialdemokraterna var visserligen väntad mot bakgrunden av deras tidigare ställningstaganden. Sossarnas ivrigaste basinkomstdebattörer förkastade ju experimentet med basinkomst redan innan arbetet hade påbörjats. Hård var kritiken också när lagförslaget publicerades: ”För snedvridet och för litet urval, nollforskning. Hur kan vetenskapare gå med på sådant här trams?”

Det kom kritik också från gröna och vänsterförbundare, vars partier understöder basinkomsten. De klandrade fokuseringen på arbetslösa, basinkomstens skattefrihet och det att systemet är dyrt. Somliga stämplade experimentet som ’dumt’, klandrade det att experimentet är obligatoriskt och tyckte en modell som bygger på frivillighet skulle vara bättre. Vänsterförbundare sällade sig till dem som krävde att flera olika grupper tas med i experimentet.

Enligt kristdemokraterna är modellen ohållbar och man borde i stället ta i bruk en modell som påminner om det engelska universal credit-systemet.

De centerunga klandrade lagförslaget för att det förbiser de unga. Men det var också många som tyckte att någonstans måste man börja.

Kritiken har många källor. En del av kritiken är befogad och en del bygger på avsiktliga eller oavsiktliga missförstånd. Också politiken ingår: vad helst regeringen gör verkar det vara oppositionens uppgift att komma med kritik. Logiken i oppositionspolitik tycks ju vara att regeringen aldrig gör någonting bra och ordentligt.

I bakgrunden finns också det optimala experimentsupplägg som skissades upp i förstudien och som i jämförelse gör det aktuella förslaget ytterst anspråkslöst och till en besvikelse för många.

I en del av kommentarerna ingår alla de här elementen.

Här nedan försöker jag belysa varför vi stannade för den här kritiserade modellen och hur den avviker från de upplägg som planerades i förhandsrapporten. Jag försöker svara på frågan ”varför över huvud taget göra ett experiment enligt en så här dum modell”.

Upplägget enligt förstudien

I förstudien skissade vi upp en optimal modell, där utgångspunkten var en partiell basinkomst på 550 euro netto. Vi föreslog att jämsides med denna testa också andra nivåer i den omfattning som det är möjligt inom ramen för de villkor som ställs upp i grundlagen. Basinkomsten skulle dras av från förmåner som betalas utifrån behovsprövning. De inkomstrelaterade förmånerna skulle bevaras till den del de överskrider basinkomsten.

Vi uppfattade basinkomsten som skattepliktig inkomst, men i gengäld skulle förvärvsinkomsterna ha belagts med ett skatteavdrag som motsvarar beloppet av basinkomsten.

Beskattning

Vi kalkylerade med olika beskattningsmodeller; platt skatt (flat rate), en kombination av platt skatt och den nuvarande progressiva skatten och funderade på vad det skulle innebära om den nuvarande beskattningsmodellen tillämpades. Idén var att testa en basinkomst på olika nivåer och tillämpa olika beskattningsmodeller och skattesatser.

Vi konstaterade att om man tillämpar det nuvarande skattesystemet på experimentet skulle de effektiva marginalskattesatserna i basinkomstmodellerna och sysselsättningsskattesatserna vara klart lägre än i det nuvarande socialpolitiska systemet. Det här upplägget skulle ge ett resultat som visar om effektivare incitament leder till mera arbete i experimentsgruppen.

Vi konstaterade också att finansieringen av modellen ändå inte skulle vara kostnadsneutral, om den togs i bruk fullt ut för hela Finlands befolkning. Och just det här tog kritiken ovan huvudsakligen fasta på.

Målpopulation

Utgångspunkten för förstudien var att hela den vuxna befolkningen, frånsett pensionärerna, skulle höra till målgruppen.

Budgetbegränsningarna tvingade oss emellertid till en snävare avgränsning. Vi varnade för att målgruppen eventuellt måste avgränsas utifrån ålder och inkomster och i slutändan begränsas till en specifik grupp, där incitamenten i fråga om att ta emot arbete hade den största effekten.

Vi lyfte också fram att man kan göra ett separat viktat urval av intressanta specialgrupper. När betalningsunderlaget har konstruerats är det inte med tanke på betalningssystemet något problem att utvidga experimentsgruppen t.ex. till målet på 10 000 personer.

I förstudien utgick vi ifrån att det optimala experimentsupplägget skulle omfatta två delar, som svarar på frågor av olika typ: ett riksomfattande urval med tanke på möjligheten att generalisera resultaten och ett regionalt, intensivare kommunbaserat urval för granskning av de externa effekterna. Om bara det ena kan genomföras, skulle det slumpmässiga riksomfattande urvalet vara primärt.

Lagförslag

Enligt lagförslaget skulle experimentet omfatta personer som får arbetslöshetsförmåner från FPA.

Av målgruppen (ungefär 120 000 personer) skulle en experimentsgrupp (treatment group) på 2 000 personer tas ut genom slumpmässigt urval. Det skulle vara obligatoriskt för de uttagna att delta, för att resultaten av experiment inte blir snedvrida (selection bias).

Nivån på basinkomsten föreslås vara 560 euro i månaden. Eftersom det skulle vara fråga om ett obligatoriskt experiment, borde nivån på den lägsta basinkomsten motsvara nivån på arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning.

Basinkomsten skulle vara skattefri inkomst och den skulle inte minska mottagarens förvärvsinkomster. Den som sysselsätts under experimentet skulle få behålla sin arbetsinkomst som skulle beläggas med skatt enligt det nuvarande skattesystemet. Basinkomsten skulle betalas ut av FPA. Experimentet innebär att basinkomsten inte omedelbart skulle börja betalas ut till hela befolkningen.

Varför avvikelser från rekommendationerna i förstudien?

Även om ansvaret för lagförslaget och dess innehåll vilar på SHM, torde jag kunna belysa bakgrunden till saken och villkoren till den del jag själv har erfarenheter av dem. Den kritiserade modellen var ett resultat av många betingande villkor.

Experimentsbudgeten är 20 miljoner euro, som också ska täcka de administrativa kostnaderna. Det här innebär att det finns mindre än 20 miljoner att tillgå för förmånsutgifterna. Inga löften har åtminstone tills vidare givits från politiskt håll om en höjning av summan.

Skatteförvaltningen var inte med om att skriva lagen, och därför kunde inga ändringar göras i beskattningen, utan modellen måste tillämpas med det nuvarande skattesystemet. I forskningsgruppens förstudie beskrivs flera olika kostnadsneutrala skattemodeller, men att genomföra dem hade i värsta fall kostat flera miljoner, och att ta fram dem före 1.1.2017 hade tekniskt och lagstiftningsmässigt varit omöjligt.

Ett experiment med flera nivåer i basinkomsten slopades av grundlagsmässiga skäl. I grundlagen konstateras att ingen får särbehandlas utan godtagbart skäl. Det, att man genom forskning får värdefull kunskap som underlag för beslutsfattande, kan betraktas som ett sådant godtagbart skäl. Av den anledningen togs modellen med i förstudien. Det finns ändå inte i Finland något prejudikatfall med experimentsupplägg av den här typen. Därför beslöt man att börja med en nivå på basinkomsten, som motsvarar den nuvarande nettonivån på grundtryggheten. [1]

Orsaken till att experimentet blir obligatoriskt är att man på detta sätt kan eliminera skevhet i urvalet. Visst skulle det vara möjligt att genomföra experimentet på frivillig basis, men ett frivilligt experiment innehåller så många felfaktorer att man beslöt slopa det alternativet. Ett frivilligt experiment är bara näst bäst!

Varför 2 000 arbetslösa?

Nu stannade vi för 2 000 arbetslösa på grund av att de som får förmåner från FPA är ”billiga” fall. Försöksmodellen kan nämligen utgå från de arbetslöshetsförmåner som FPA redan betalar ut.

En annan orsak är att det är ”enkelt” att skriva lagen  så att den gäller en begränsad specialgrupp. Ju fler olika grupper försöket ska omfatta, desto arbetsdrygare och mer tidskrävande skulle det vara att förankra modellen i olika arbets-, familje- och socialpolitiska situationer. Det är ett besvärligt uppdrag att förankra en enkel modell i en komplicerad institutionell miljö. På den här punkten ställde de tidtabellsbegränsningar som rör lagstiftningsprocessen strama villkor för valet av målgrupp och modell. Personer som inte får arbetslöshetsförmåner från FPA måste uteslutas av orsaker som har med kostnader, beskattning och olika socialpolitiska ”krumbukter” att göra.

Med tanke på FPA:s betalningssystem är 2 000 (kan eventuellt utökas till 3 000) arbetslösa det maximala som systemet kan hantera inom den givna tidtabellen. En avsevärt större experimentsgrupp skulle kräva en mer komplicerad betalningsplattform, och att utveckla en sådan hade tagit tid.

Också här gäller det jag sade ovan om lagstiftningen. Att föra in ett nytt element i betalningssystemen kräver ändringar i alla andra delar i systemen, vilket för sin del förutsätter betydande ICT-resurser. FPA:s ICT-resurser används emellertid för annat. FPA jobbar nämligen för full maskin med att bygga upp ett betalningssystem för det grundläggande utkomststödet, för att överföringen av förmånen till FPA 1.1.2017 gå smidigt.

Ett upplägg med personer som får arbetslöshetsförmåner från FPA motiveras också av att det går snabbt och smidigt att ta ut urvalet. Det kan nämligen enkelt göras med FPA:s aktuella register som urvalsram. Om målgruppen hade varit ’låginkomsttagare’, såsom föreslogs i förstudien, skulle skatteuppgifter ha använts som urvalsram. Skatteuppgifterna har emellertid en eftersläpning på ett eller i värsta fall två år. Urvalet hade därmed byggt på föräldrad information.

Andra än FPA-kunder hade varit dyra med tanke på budgeten för försöket

Vad gäller studerande och andra unga, snuttjobbare, folk som själva sysselsätter sig på olika sätt och partiellt arbetsföra är det skäl att komma ihåg begränsningen i budgeten för experimentet: 20 miljoner euro minus de administrativa kostnaderna.

En person som sysselsätter sig själv/snuttjobbare/företagare kostar ungefär 14 000 euro i försöksbudgeten. Dvs. om 20 miljoner i sin helhet används för grupperna ovan (nu beaktar jag inte de administrativa kostnaderna), så skulle urvalet rymma ungefär 1 400 personer. Med avdrag för administrativa kostnader skulle vi vara närmare 1 000 personer, som borde delas in i mindre undergrupper på några hundra personer.

På det sättet skulle vi inte få tillförlitlig information om en enda grupp.

1 000 studerande skulle kosta ungefär 10 miljoner.

Och om vi därtill skulle ta med några kommuner, så skulle experimentsgrupperna splittras ännu mera.

Om det här inte tar skruv, så hjälper ingenting

Den modell som presenteras i lagförslaget har kritiserats för att den är för generös och för att den inte är kostnadsneutral.

Modellen är generös för att basinkomsten har definierats som skattefri inkomst. Ingen har ju påstått att den här ”korkade” skattefria modellen skulle sättas i bruk som sådan.

Eftersom urvalet av orsakerna ovan är så här litet krävdes en skattefri modell, som ger en betydande behandling (treatment). Annars kan man inte tillförlitligt bedöma om ’behandling’ (treatment) har haft någon effekt. Styrkeanalyserna visar att effekten kan fås fram med den modell som föreslås i lagförslaget och med ett urval på ungefär 2 000 personer. Med modellen kan man utreda om ekonomiska incitament har någon effekt på människors beteende.

Om den här generösa modellen inte tar skruv, så hjälper ingenting. Med modellen kan man också utreda vilken effekt byråkratiska fällor har på beteende.

Själv hoppas jag att det här experimentet, som inleds 1.1.2017, bara skulle bli en pilot som kan kompletteras med ett mera omfattande senare experiment. Där kunde man ta med de grupper som nämns ovan och pröva på en kostnadsneutral modell, endera med de modeller med platt skatt som föreslås i forskningsgruppens förstudie eller med anpassade modeller med progressiv skatt.

Men det här skulle förutsätta att det finns mera pengar i experimentsbudgeten, att skatteförvaltningen kommer med i arbetet med att skriva skattelagarna och att FPA har möjligheter att utveckla ett betalningssystem som lämpar sig för en större grupp som inkluderas i experimentet.

 

Olli Kangas
professor, direktör för samhällsrelationer
FPA

 

[1] Om lagstiftningen se Kalliomaa-Puha, L., Tuovinen, A.-K., & Kangas, O. (2016): ”The Basic Income Experiment in Finland”, Journal of Social Security Law, Volume 23, Issue 2.

 

2 ajatusta “Varför blev experimentet med basinkomst ett ”korkat och vansinnigt dyrt trams”?”:sta

  1. Processen kring försökets utformande är intressant. Det här första försöket leder knappast så långt. Men landaren på Mars kraschade den också. Trots det lärde man sig kanske nånting. Likaså kommer man åtminstone att se vilka alla svårigheter man möter om man försöker gära ett socialt experiment på ett politiskt känsligt område. Om ni ser på det som en studie av ”processen” kan studien vara bärd kostnaderna. För socialskyddet måste hur som helst förnyas på djupet och era erfarenheter kommer sannolilt då att vara till nytta!

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *