Toimeentulotukea koskevien Kela-kokeilujen pitkä ja kivinen polku

Suomalainen sosiaaliturvajärjestelmä on yhteen kietoutuneiden, monisyisten ja monitulkintaisten asioiden muodostama kokonaisuus. Sitä koskevat reformit eivät ole aina edenneet, kuten alussa ajateltiin. Esimerkiksi käynee tempoilevasti edennyt SOTE-uudistus.

Keskeinen tulos useissa tutkimuksissa on, että politiikkaprosessi tai polku tehtäväksi annosta lainsäädäntöön on varsin monipolvinen ja täynnä umpikujia, välistävetoja ja uusia avauksia (Saari 2009, 240). Sosiaaliturvaa ja sen järjestämistä koskeva kehitystyö ei tee poikkeusta. Alkujaan pienet muutokset ovat voineet johtaa suuriin, odottamattomiin ja joskus peruuttamattomiinkin käänteisiin. Vastaavasti perusteelliset suunnitelmat ja valmistelut ovat voineet osoittautua käytännössä hyödyttömiksi. (ks. Jalonen 2007, 23). Sanat eivät lopulta ole muuttuneet konkreettisiksi teoiksi.

Siksi pienimuotoiset ja ajallisesti rajatut kokeilut ovat alkaneet herättää kasvavaa kiinnostusta. Niitä on ryhdytty käyttämään varsinkin suurten politiikkaprosessien suuntaamisen, vauhdittamisen ja niiden vaikutusten testaamisen apuna. Kokeiluihin voidaan turvautua esimerkiksi yhteiskunnallisesti tärkeissä, mutta kiistanalaisissa hankkeissa (ns. too hot to handle -tapaukset), tai hankkeissa, jotka ovat kalliita ja/tai riskialttiita toteuttaa, ja joihin voi liittyä muitakin epävarmuuksia (Berg 2012, 3).

Yksi poliittisesti ”kuuma” ja myös epävarmuuksia sisältänyt politiikkaprosessi on ollut perustoimeentulotuen siirto Kelaan. Sitä koskevat kokeilut ovat esimerkki siitä, miten nekin ovat alttiita poliittisen päätöksenteon sattumanvaraisuudelle. Onnistuessaan kokeilut saattavat töytäistä liikkeelle suurempia asioita. Ne voivat taas törmätä johonkin, jota ei alussa osattu ottaa huomioon, ja lopulta ne voivat kutistua monien mutkien kautta uusiksi pieniksi töytäisyiksi jossain muualla − tai sitten hiipua kokonaan.

Lappeenrannasta kaikki alkoi

Lappeenrannassa Kelan Lauritsalan toimistossa töytäistiin liikkeelle maaliskuussa vuonna 1990 ensimmäinen toimeentulotukityötä koskeva kokeilu. Kelan toimistoon asteli sosiaaliviraston sosiaalityöntekijä, joka aloitti työskentelyn Kelan toimihenkilöiden kanssa. Samalla osa sosiaaliviraston toimeentulotukiasiakkaista ohjattiin asioimaan Kelaan. Yhteistä asiakastietojärjestelmää ei ollut, vaan Kela ja sosiaalitoimi hoitivat asiakkaidensa asioita jokseenkin samaan tapaan kuin on tapana nykyisissä yhteispalvelupisteissä. Syynä palvelujen keskittämiseen oli hallinnollisesti hajanaiseksi koettu palvelujärjestelmä, asiakkaiden pallottelu, jonka yhtenä syynä oli joidenkin ensisijaisten sosiaaliturvaetuuksien pienuus, ja tähän hajanaisuuteen ja pallotteluun liittyvät väliinputoamisriskit. Yhteistyön avulla pyrittiin mm. saamaan parempi käsitys asiakkaiden kokonaistilanteesta, nopeuttamaan palvelua ja yksinkertaistamaan etuuksien hakemista. Kokeilu jatkui vuoden 1991 helmikuun loppuun.

Lappeenrannan kokeilusta kertyneet tulokset olivat myönteisiä: 70 % asiakkaista ilmoitti, että kokeilusta on ollut heille hyötyä käytännössä (Tuomikoski 1991). Myös työntekijät kokivat kokeilun asiakkaiden kannalta onnistuneeksi, ja se paransi työntekijöiden ymmärrystä siitä, miten toinen osapuoli (Kela/kunta) toimii. (Moilanen 1990.)

Onnistumista seurasi vuonna 1993 uusi Lappeenrantaa laajemmalle, ja myös Kelan ja kunnan toimivaltasuhteisiin, ulottunut kokeilu. Siihen osallistui 12 kuntaa. Kahdeksassa kunnassa kokeilu toteutettiin tehtävien siirtona niin, että myös Kelan työntekijät tekivät toimeentulotukipäätöksiä. Sen johdosta sosiaalihuoltolakiin tehtiin väliaikaisia muutoksia (ks. STM 1997, 8). Neljässä kunnassa toiminta vastasi Lappeenrannan kokeilua, jolloin sosiaalitoimiston työntekijät tekivät toimeentulotukipäätöksiä Kelan tiloissa. Tämäkin – valtaosin vuonna 1994 päättynyt – kokeilu vahvisti uskoa Kelan ja kuntien sosiaalitoimen yhteistyön tuloksellisuuteen.

Myönteisten kokemusten innoittamana käynnistettiin heti perään, vuonna 1995, toinen, vielä laajempi toimeentulotukikokeilu, johon valittiin 28 kuntaa ja niille soveltuvat vertailukunnat. Sekä perustoimeentulotuen myöntäminen että maksatus siirrettiin Kelan paikallistoimistoille. Tämäkin edellytti väliaikaista lakimuutosta. (STM 1997.)

Kokeiluun osallistuneet asiakkaat ja työntekijät olivat siihen jälleen pääosin tyytyväisiä. Ehkä vähän yllättäen laajemmat kokeilut eivät edes mainittavasti lisänneet toimeentulotukimenoja. (STM 1997.)

Mitä jäi käteen?

Hyvistä tuloksista huolimatta toimeentulotuen siirtoaikeet jäivät toteutumatta. Siirtopäätös oli asianosaiselle ministerille ja häntä avustaneille asiantuntijoille lopulta liian vaikea pala. Asia haudattiin pöytälaatikoihin.

Kun toimeentulotuen normitettua osuutta ei siirretty Kelaan, alkoivat kunnat 1990-luvun laman ja toimeentulotukiasiakkaiden määrän kasvun myötä eriyttää toimeentulotuen normitetun osuuden käsittelyä ”etuuskäsittelyksi”. Sitä hoidettiin toimistohenkilökunnan voimin. (ks. Saikku & Kuivalainen 2013, 116.) Toisin sanoen tehtävien siirto kunnista Kelaan ”korvattiin” siirtämällä tehtäviä henkilöiltä toisille kuntien sisällä.

Kun vuonna 2008 tuli voimaan toimeentulotukilain muutos toimeentulotukihakemusten käsittelyajasta, etuuskäsittelyn osuus perustoimeentulotukityössä vahvistui entisestään. (ks. Saikku & Kuivalainen 2013, 116.) Samalla työ alkoi muistuttaa yhä useammassa kunnassa Kelan etuuskäsittelijöiden työtä.

Uusi yritys

Tämän ja kuntien taloustilanteen heikentymisen johdosta on erityisesti paikallistasolla virinnyt uutta kiinnostusta kuntien ja Kelan yhteistyötä kohtaan. Pisimmälle on toistaiseksi edetty Vantaalla, jossa vuonna 2013 käynnistyi kokeilu, joka muistuttaa monessa suhteessa edellä kuvattua Lappeenrannan kokeilua. Kuten Lappeenrannassa, myös Vantaalla toimeentulotuen laskenta- ja maksatusvastuut on säilytetty Kelan toimistoon tulleilla sosiaalitoimen työntekijöillä. Toimistoon on siirtynyt etuuskäsittelijöitä, ei sosiaalityöntekijöitä. Tilanne kuvaa osaltaan perustoimeentulotuen käsittelyprosesseissa tapahtunutta suurta muutosta kunnissa.

Asiakkaiden kohtaamiseen liittyvät haasteet ovat kuitenkin edelleen pitkälti samat kuin 1990-luvun alussa. Vantaan kokeilun tavoitteena on ollut muun muassa yksinkertaistaa järjestelmää ja vähentää asiakkaan luukulta luukulle juoksemista.

Tälläkin kertaa asiakkaat ovat olleet pääosin tyytyväisiä kokeiluun. Enemmistö asiakkaista, joilla on ollut mahdollisuus verrata toimeentulotukea koskevan palveluprosessin sujuvuutta Kelassa ja sosiaaliasemilla, on kokenut Kelassa tarjotun palvelun parempana, olipa kysymys sitten henkilökohtaisen asiakaspalvelun laadusta, palveluprosessin nopeudesta, sujuvuudesta tai sen vaivattomuudesta. Myös haastatellut työntekijät ovat suhtautuneet sekä kokeiluun että mahdolliseen perustoimeentulotuen Kela–siirtoonkin pääosin myönteisesti.

Kokeilujen tulevaisuus?

Pian näemme, onko Vantaan kokeilu Lappeenrannan kokeilun tavoin jälleen alkusoitto pitkäkestoisemmalle ja pidemmälle menevälle kokeilujen sarjalle. Vai onko käsillä hetki, joka muuttaa pysyvästi toimeentulotuen toimeenpanoa?

Asia voi myös jäädä taas hautumaan, kunnes 10–15 vuoden kuluttua siitä kiinnostutaan jälleen. Silloin Kelan tiloihin (tai niitä korvaaviin Kelan ja kunnan yhteispalvelutiloihin) ei ehkä astelekaan enää sosiaalityöntekijä, eikä kenties etuuskäsittelijäkään, vaan robotti, jolle perustoimeentulotuen laskenta siirrettiin, kun Vantaan kokeilukin tyssäsi poliittiseen umpikujaan.

Tai ehkä tuolloin jo koko toimeentulotuki on lakkautettu ja työkykyiset köyhät on siirretty vielä vanhempien, sosiaaliturvan vastikkeellisuutta painottaneiden kokeilujen mukaisesti työpajoihin tai kursseille – jotta heillä ei olisi aikaa ja halua viettää päiväänsä ”joutilaisuudessa ja työttöminä, laiskoina ja välinpitämättöminä katsellen heitä ympäröivää siveetöntä alhaisuutta” (Aamulehti 1884).

Markku Laatu
Erikoistutkija
etunimi.sukunimi@kela.fi

Iris Sandelin
Harjoittelija
etunimi.sukunimi@kela.fi

Lähteet:

Aamulehti. Ehdoitus waiwaishuoneesta Tampereelle. 16.10.1884.

Berg, Annukka. Kokeilun paikka! Suomi matkalla kohti kokeiluyhteiskuntaa. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan kestävä kasvu -jaoston keskustelupaperi. Taustaselvitys 31.10.2012.

Jalonen, Harri. Kompleksisuusteoreettinen tulkinta hallinnollisen tehokkuuden ja luovuuden yhteensovittamisesta kunnallisen päätöksenteon valmistelutyössä. Tampere: Tampereen teknillinen yliopisto, julkaisu 693, 2007.

Moilanen, Merja. Kelalla ja Lappeenrannan sosiaali- ja terveysvirastolla yhteisen palvelupisteen kokeilu. Sosiaaliturva–lehti (1990):8.

Saari, Juho. Harvinainen hetki – tammikuu 2009 ja suomalaisen sosiaalipolitiikan tulevaisuus. Yhteiskuntapolitiikka–lehti 74 (2009):3.

Saikku, Peppi & Kuivalainen, Susan. Toimeentulotukityö kunnissa – organisointi, työnjako ja kokemukset. Julkaisussa Susan Kuivalainen (toim.) Toimeentulotuki 2010-luvulla . Tutkimus toimeentulotuen asiakkuudesta ja myöntämiskäytännöistä. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, raportti 9, 2013.

STM. Toimeentulotukikokeilu 1995-1996. Loppuraportti. Helsinki: sosiaali- ja terveysministeriö, selvityksiä 5, 1997.

Tuomikoski, Hannu. Toimeentulotukea Kelasta. Tutkimus toimeentuloturvakokeilusta Kelan Lauritsalan toimistossa. Sosiaalivakuutus–lehti (1991):3–4.

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *