Niin metsä vastaa kuin sinne huudetaan?

Sosiologi Erving Goffman kyselee kuuluisan Frame Analysis –teoksensa alussa ”Missä olosuhteissa ajattelemme, että asiat ovat todellisia?”. Asioiden tulkitseminen ”tosiksi” tai ”todellisiksi” riippuu Goffmanin mukaan siitä kehyksestä, jossa asioita tulkitaan.

Juuri tähän liittyy myös poliittisen retoriikan voima. Asioiden kehystäminen on olennainen osa poliittista argumentaatiota ja kamppailua, jossa kielelliset käsitteet antavat asioille merkityksen ja ohjaavat poliittista keskustelua. Siksi ei ole yhdentekevää, millä ja kenen käsitteillä asioista puhutaan. Yhtäältä ne ohjaavat sitä, mitkä asiat nähdään yhteiskuntapoliittisina ongelmina ja toisaalta niitä ratkaisuvaihtoehtoja joilla ongelmiin tulisi puuttua. Hallitseva ajattelun kehys rajaa myös sitä, mikä on poliittisesti mahdollista tai mahdotonta. Toimenpiteet seuraavat automaattisesti valitusta puhetavasta. Jos julkinen sektori on ”paisunut”, se on ”tervehdytettävä”, jos vallitsee ”kestävyysvaje”, vaje on katettava.

Olemme yhdessä Sampo Varjosen kanssa tekemissä tutkimuksissamme tarkastelleet kehysten vaikutuksia kansalaismielipiteeseen (Kangas ym. 2011 ja 2014). Tutkimuskohteenamme on ollut perustoimeentulotuen laskennan ja maksatuksen siirto kunnilta Kelan hoidettavaksi. Kyse on perusturvaan liittyvästä muutoksesta, josta on keskusteltu sitkeästi jo 1980-luvulta asti (ks. Kelan tutkimusblogi 27.2.2014, Kansalaismielipide tukee perustoimeentulotuen Kela-siirtoa).

Perustoimeentulotuen Kela-siirron kehykset

Poliittisessa keskustelussa toimeentulotuen siirtäminen Kelaan on asetettu neljään argumentaatiokehykseen. Ensimmäinen kehys, tulonjakoautomaatti, korostaa, että Kela myöntää toimeentulotukea helpommin kuin kunnat. Siksi menot nousevat. Toinen, sosiaalityökehys, taas painottaa rahanjakamisen ja sosiaalityön välistä yhteyttä. Sosiaalityöllä toimeentulotukea saavien elämä ohjataan oikeille raiteille. Kela-mallissa näin ei tapahtuisi. Molempia kehyksiä käytetään perustelemaan toimeentulotuen säilyttämistä kuntakohtaisena.

Toimeentulotuen Kelaan keskittämisen puolesta taas puhuvat asiakkaiden yhdenvertaisuus ja päätöksenteon oikeudellisuus –kehykset. Edellisessä moititaan, että kuntakohtaiset käytännöt asettavat kansalaiset eriarvoiseen asemaan riippuen, missä kunnassa sattuu asumaan. Kela valtakunnallisena toimijana pystyisi kohtelemaan samanlaisia tapauksia samalla tavalla. Oikeudellisuuskehys puolestaan moittii kuntakohtaisia käytäntöjä siitä, että asiakkaat eivät saa etuja, joihin heillä on lakisääteinen oikeus.

Kehys vaikuttaa mielipiteisiin

Kelan tutkimusosasto tilasi Taloustutkimukselta väestöä edustavan kartoituksen suomalaisten mielipiteistä syksyllä 2008. Siinä 1 000 vastaajalle esitetty peruskysymys kuului: ”Tällä hetkellä kunnat hoitavat toimeentulotuen maksamisen. On keskusteltu, että toimeentulotuki siirrettäisiin kansaneläkelaitoksen eli Kelan maksettavaksi. Mitä mieltä olette, tulisiko toimeentulotuen maksaminen siirtää Kelaan? Vastausvaihtoehdot olivat seuraavat: 1) ehdottomasti; 2) ehkä; 3) ehkä ei; 4) ehdottomasti ei; 5) en osaa sanoa.” Tämän kysymyksen mukaan suomalaisten mielipide oli selvästi Kelaan siirtämisen kannalla: 57 prosenttia kannatti vaihtoehtoja 1 tai 2. Vastustavalla kannalla (vaihtoehdot 3 ja 4) oli 21 prosenttia vastaajista. Lopuilla (22 %) ei ollut mielipidettä asiasta (ks. oheinen taulukko).

Pitäisikö toimeentulotuen maksaminen siirtää Kelaan? Kyllä- ja ei-vastausten jakauma sukupuolen ja puoluekannan mukaan (%)

Poliittisessa väittelyssä asiat esitetään kuitenkin kehystettyinä. Kukin taho pyrkii kehystämään asian haluamallaan tavalla. Vaihtoehto asetetaan poliittisessa puheessa sopivaan kehykseen, jossa asia halutaan näyttää joko positiivisena (jos asiaa halutaan edistää) tai negatiivisena (jos asiaa vastustetaan). Kuntamallin puoltajat asettavat Kela-vaihtoehdon joko tulonjakoautomaatti- tai sosiaalityökehykseen. Kela-mallin kannattajat taas vetoavat yhdenvertaisuuteen ja oikeudellisuuteen.

Näiden erilaisten raamitusten vaikutuksen selvittämiseksi erillisille 500 hengen otoksille esitettiin edellä mainittu peruskysymys eri paketeissa. Vastausvaihtoehdot olivat samat kuin peruskysymyksessäkin. Menoautomaatti –kehys kuului: ”Tällä hetkellä kunnat hoitavat toimeentulotuen maksamisen. On keskusteltu, että toimeentulotuki siirrettäisiin Kelan maksettavaksi. Siirto Kelaan saattaisi kuitenkin johtaa siihen, että toimeentulotukea saataisiin helpommin, ja näin menot saattaisivat lisääntyä. Mitä mieltä olette, tulisiko toimeentulotuen maksaminen siirtää Kelaan vaikka kustannukset saattaisivat lisääntyä?”

Taloudellisilla vaikutuksilla kehystäminen vähensi Kela-mallin kannatusta (42 %) ja voimisti vastustavaa kantaa (35 %), mutta siirron kannalla edelleenkin oli niukka enemmistö. RKP:n, kokoomuksen ja keskustan kannattajat ovat eniten huolissaan menojen kasvusta ja näissä ryhmissä kuntamalli saakin suuremman suosion kuin siirto Kelaan. Vasemmistoa ja vihreitä äänestävät olisivat sen sijaan tässäkin keskusteluraamissa Kelan kannalla.

Sosiaalityöraamissa viitattiin toimeentulotuen sosiaalityöluonteeseen: ”Tällä hetkellä kunnat hoitavat toimeentulotuen maksamisen. Toimeentulotuen maksamisen yhteydessä tehdään usein myös sosiaalityötä. On keskusteltu, että toimeentulotuki siirrettäisiin Kelan maksettavaksi. Mitä mieltä olette, tulisiko toimeentulotuen maksaminen siirtää Kelaan, vaikka yhteys sosiaalityön ja rahansiirron välillä katoaisi?” Viittaus sosiaalityön ja rahanjakamisen yhteyden katkeamiseen laski Kela-siirron suosiota (36 % puolesta 35 % vastaan). Naiset reagoivat kehykseen miehiä voimakkaammin ja naisten enemmistö olisi nyt pitäytymässä kuntamalliin. Sosiaalityökytkökseen viittaaminen heikentää Kelan suosiota vasemmistolaisten, vihreiden ja kristillisten keskuudessa. Nyt kokoomuksen ja RKP:n äänestäjät ovat vahvimmin Kela-mallin takana.

Yhdenvertaisuus -kehys kuului seuraavasti: ”Tällä hetkellä kunnat hoitavat toimeentulotuen maksamisen. Etuuksissa on kuntakohtaisia eroja. On keskusteltu, että toimeentulotuki siirrettäisiin Kelan maksettavaksi. Mitä meiltä olette, tulisiko kansalaisten yhdenvertaisuuden saavuttamiseksi toimeentulotuen maksaminen siirtää Kelaan?” Viittaus yhdenmukaiseen kohteluun nosti Kela-siirron kannatuksen 70 prosenttiin. Naiset ovat miehiä myönteisempiä ja kristillisen sekä kokoomuksen kannattajat muiden puolueiden äänestäjiä halukkaampia siirtämään toimeentulotuen kunnista Kelaan.

Viimeinen kehys koski toimeentulotuen alikäyttöä: ”Tällä hetkellä kunnat hoitavat toimeentulotuen maksamisen. Maksamisessa on erilaisia paikallisia käytäntöjä, ja monet eivät saa niitä etuja, joihin he ovat oikeutettuja. On keskusteltu, että toimeentulotuki siirrettäisiin Kelan maksettavaksi. Mitä mieltä olette, tulisiko tämän alikäytön vuoksi toimeentulotuen maksatus siirtää Kelaan?”

Edellisen kehyksen tapaan Kela-mallia kannatetaan vahvasti (71 %) ja nyt selkeimmin Kelan takana olisivat vasemmistopuolueiden äänestäjät ja nyt kokoomuslaiset olisivat kaikkein varauksellisimpia.

Kansalaismielipide näyttäisi antavan tukea suunnitelmille, että toimeentulotuen maksaminen siirrettäisiin Kelaan. Tätä tukee myös tammikuussa 2014 suoritettu toisinto peruskysymyksestämme (ks. Kelan tutkimusblogi 27.2.2014, Kansalaismielipide tukee perustoimeentulotuen Kela-siirtoa). Mielipiteen vahvuus riippuu kuitenkin voimakkaasti siitä, missä kehyksessä asiasta keskustellaan. Mikäli poliittinen väittely raamittaa Kela-siirron tulonjakoautomaatiksi tai sosiaalityökysymykseksi Kela-mallin kannatus ei ole yksiselitteisen vahva. Sen sijaan, jos päätöksentekoa kehystää oikeudellisuus ja yhdenvertaisuus, niin selkeä enemmistö suomalaisista olisi valmis siirtämään toimeentulotuen maksamisen kunnilta Kelaan.

Kansan tahdon voimakkuus riippuu siis vahvasti siitä kehyksestä, jossa asiasta keskustellaan. Toinen kysymys taas on, missä määrin kansan tahto välittyy poliittiseksi toiminnaksi. Vai välittyykö ollenkaan? On ollut mielenkiintoista havaita, että kun olemme esitelleet näitä tuloksia virkamiehille, poliitikoille ja muille päätöksentekijöille, ponteva reaktio on ollut: ”Mutta eihän kansa tiedä!” Pontevuus on kuitenkin vaihtunut ujouteen, kun olemme kysyneet, saammeko käyttää lausumaa tutkimusmateriaalina. Ehkäpä kansa kuitenkin tietää, kuten Veikko Vennamo – tuo poliittisen retoriikan ja kehystämisen virtuoosi – aikoinaan tapasi toistaa.

Olli Kangas
Kelan tutkimusosaston osastopäällikkö
etunimi.sukunimi@kela.fi

Mikko Niemelä
Johtava tutkija
etunimi.sukunimi@kela.fi

Lähteet:

Kangas, Olli & Niemelä, Mikko & Varjonen, Sampo (2011) Toimeentulotuen Kela-siirron kehykset politiikan asialistoilla ja kansalaismielipide. Teoksessa Niemelä, Mikko & Saari, Juho (toim.) Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Kela: Helsinki: 144–176.

Kangas, Olli & Niemelä, Mikko & Varjonen, Sampo (2014) When and why do ideas matter? The influence of framing on opinion formation and policy change. European Political Science Review 6 (1): 73–92.

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *